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博川顾问丨“点状供地”突破乡村旅游用地瓶颈

文章来源:博川 发布时间:2021-06-30 20:17
旅游用地是关乎旅游业优质可持续发展的核心问题,“点状供地”政策的试点到推广是关乎旅游产业发展的重要举措。“点状用地”可理解为:将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地,其中永久性建设用地建多少供多少,剩余部分可只征不转,按租赁、划拨、托管等方式向项目业主提供使用用地。
 
 
一、什么是“点状供地”
 
“点状用地”可理解为:将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地,其中永久性建设用地建多少供多少,剩余部分可只征不转,按租赁、划拨、托管等方式向项目业主提供使用用地。
 
点状供地是一种新出台的土地获取方式,点状是相对于原来的片状而言。(举个例子,如果开发商按照“片状供地”从政府手里买了一块地,面积1万㎡,容积率是2,那么开发商只能建造不超过2万㎡的建筑。)而点状供地则是将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地,其中永久性建设用地建多少供多少,剩余部分可只征不转,按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。通俗点说,就是在一大片土地上,用多少土地指标,算多少容积率,通过散点或者带状供给建筑用地,而其他周边土地可以通过租赁的方式获得。
 
与传统整片式供地方式相比,“点状供地”具有以下特点:
 
 
二、为什么需要“点状供地”
 
近年来,在乡村振兴政策与市场需求的双轮驱动下,乡村旅游以超预期的速度和规模发展,产业发展与土地利用的矛盾也越来越紧张,土地是乡村旅游发展最基础和最为重要的生产要素之一,直接关系到产业发展目标和社会效益。
 
在乡村振兴战略的提出和推进过程中,乡村旅游发展中的土地问题也愈发明显,没有“旅游用地指标”和“旅游用地指标”的投入产出不平衡成为制约旅游产业发展的根本问题。从现在的客观条件来看,片状供地的方式在农村操作起来困难重重。
 
第一,在乡村休闲项目中,传统整片式供地方式,由于项目占地较大,用地多,容积率低,政府供地紧张,以及农转用、占补平衡指标等问题,使得项目难以落地。
 
第二,乡村旅游项目,一般出于环境和景观营造的角度考虑,设施设计属于较小型且分散,按传统的成片用地的供给方式,会造成很大的土地浪费,对于开发商和政府双方而言,片状供地都不划算。
 
第三,传统供地方式对资金要求过高,而乡村旅游项目资金回报期又较长,投资方再有钱也难免感到犹豫和吃力。因此,点状供地更符合现实情况,有利于乡村休闲项目的发展。
 
第四,点状供地更有利于盘活土地资产。几乎每个项目都会留下“土地边角料”,点状供地可将这些土地推向市场,盘活土地再利用,释放土地管理压力,及时回笼土地成本,适当补充财政性收入。
 
第五,按照之前的经验来看,资本下乡的投资商,更多的是和村集体或者村民打交道、做生意,因此不可避免的出现抵押融资困难、农户毁约等问题,和村民的纠纷也常常使项目半途流产,而点状供地则通过先进行转为国有建设用地,后通过公开出让方式获取,因而所建项目具有产权,避免了和村民产生纠纷的问题,确保了项目投资的可靠性。
 

三、“点状供地”的政策依据
 
为解决“土地问题”,尤其是农村发展问题,2015年起,国家相关部门发布的农村发展政策中均对乡村旅游用地进行明确的支持与指导。部分地方在“旅游用地”上的试点和推广取得了较大突破,“点状供地”成为较为实用的创新路径。
 
 
2018年年初,海南省人民政府《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》中提出,积极探索在百镇千村、共享农庄以及其他旅游项目设施建设中,主体项目周边用地保持原貌的情况下,采取分散化块、点状分布的方式“点状供地”,进一步提升土地利用的精细化、精准化、集约化程度。
 
2018年6月30日,浙江省人民政府办公厅发布《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》以下简称(《意见》)。《意见》中明确指出“实行点面结合、差别供地”,即开发建设项目实行项目区供地,项目区为单个地块的,按建设地块单个供地;项目区位多个地块的,按建设地块组合供地。
 
2018年7月27日,广东省政府出台的《广东省促进全域旅游发展实施方案》(下称《方案》),对旅游用地方面提供了政策扶持,意在解决广东在旅游用地上面临的普遍问题。《方案》明确,支持农村集体经济组织依法依规盘活利用空闲农房和宅基地,改造建设民宿、创客空间等场所,乡(镇)土地利用总体规划可以预留部分规划建设用地指标(不超过5%)用于零星分散单独选址的乡村旅游设施建设,对乡村旅游项目中属于新产业新业态的用地,以及符合精准扶贫等政策要求的民生用地所需指标,可从省新增建设用地指标中统筹解决。这一政策的提出,既鼓励农村主动参与到旅游项目中来,又为新业态提供了用地保障。比如,民宿的建设,就可以参照这一用地政策。
 
2018年10月吉林省旅发委发布“冰雪令”,包含土地政策、扶持政策、奖励政策、惠民政策等7项务实举措,其中在土地政策中尤其提到,凡投资乡村旅游项目,符合各类规划的,可实现“点状供地”;凡投资文化旅游项目,可采取先租后让的方式取得土地使用权;不属于永久性建筑的项目,只要与原土地使用人协商一致后,可直接建设项目,不需办理建设用地手续。
 
除以上提到的海南省、浙江省、广东省、吉林省外,安徽省、重庆市、四川省部分地区也先后出台相关政策支持“点状供地”模式的落地执行。
 
 
四、有哪些“点状供地”落地案例
 
在政策支持的背景下,不少地区已突破性采取“点状用地”方式为休闲旅游项目落地谋出路,近年来“点状用地”方式为乡村旅游项目提供了新的生机,成功造就了杭州莫干山裸心谷、重庆武隆归原小镇、广东番禺等一批优秀的乡村旅游休闲项目。
 
1、杭州莫干山裸心谷
 
浙江德清莫干山裸心堡项目采取“点状供地、垂直开发”的方式,将项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地,其中永久性建设用地建多少供多少,剩余部分可以只征不转,以租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。裸心堡仅新增建设用地12亩,其余八成的建筑是租用当地农房改造而成,园区内的200多亩山林,从村民手中流转,保持原貌,大大节约了用地指标。
 
2、重庆武隆归原小镇
 
位于重庆武隆仙女山镇的归原小镇是通过点状用地修建的一个乡村休闲项目,项目总占地面积1163亩,主要包括36栋民宿建筑,其中25栋为新建民宿,11栋由原空置农房改造而来。据了解,目前已有3栋空置农房改造完成并投入使用,用于山里工作室、接待中心和茶室,其余8栋将陆续被改造成民宿、青年旅社、农事体验工作坊等。归原小镇是通过点状用地发展的一个成功案例,具有以点带面、助推乡村振兴战略实施的成效。
 
针对这个项目特殊性来讲,像其他旅游小镇一样,归原小镇项目前期也遭遇供地难、不符合规划、不预立项的问题,后来依据“点状用地”模式,按照项目建筑物占地面积、建筑半间距范围及必要的环境用地进行点状规划、点状报批、点状供地,不仅极大的减少了土地占用指标,解决了项目用地问题,同时减轻了投资方的资金压力。而且,被征收农房户主将农房周边的耕地、林地等分别以600元/亩·年和150元/亩·年的租金租赁给项目方,用于农事相关项目打造,租赁期为12年,农民每年获取租金收益,而当地农民也参与到归原小镇的运营和建设工作中,提供了大量了就业岗位,改善了生活居住条件。
 
3、广东番禺
 
广东番禺为进一步提高土地利用率,契合旅游点状开发需要,在“零占耕地”的基础上,推行点状供地破解旅游建设用地难题。在规划区之外的“低丘缓坡”等尚未开发土地上,按照民宿、农家乐等零散分布旅游建设项目用地依山顺势“点状布局、垂直开发”需要,实现点状供地、点状建设,未开发建设土地作为生态保留用地维持原状。截至目前,涂茨镇小海文旅度假建设项目和贤庠镇沈家洋地块枫康项目取得点状供地规划设计条件,节约建设用地指标60%以上。
 
总体来看,“点状供地”是一项创新举措,也是在发展乡村旅游、盘活农村闲置房屋、促进农民增收、助推乡村振兴等方面的新尝试。至于在后续发展和执行的过程中会相继带来哪些红利或负面影响,让我们拭目以待。
 
 
五、“两大问题”和“三大策略”
 
“点状用地”试点及推广过程中,须规避两大问题:
 
一是资本下乡项目打政策“擦边球”。“点状用地”的一大优势在于不仅缩减了用地指标,同时也减少了项目前期的投资,减轻了投资方的资金压力,因而可能会出现部分资本下乡项目打“点状用地”政策的“擦边球”,戴着设施农用地、临时用地的帽子非法取得建设用地。
 
二是生态保留用地租赁时间及价格问题。一方面,归原小镇项目所租赁的耕地、林地租赁期限为12年,但建设用地上所建房屋产权为40年,生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限不一致,意味着归原小镇项目的整体功能不能得到长期保障,难以杜绝因产权不一而带来的问题。另一方面,虽然项目方已对村民赔偿和租金问题进行了考虑,且按照合同约定向农户支付租金,但村民契约精神欠缺,随着项目的推进,当地村民提出了超出新赔偿和租金诉求,导致项目不能如期推进。
 
“点状用地”政策实施中,须贯彻如下三大策略:
 
 
旅游用地是关乎旅游业优质可持续发展的核心问题。旅游业作为我国新时代下经济转型升级的战略性支柱产业,有理由在用地制度安排上获得如工业、农业那样的专项扶持,“点状供地”政策的试点到推广是关于旅游产业发展的重要举措。以“点状供地”为探索的新一轮旅游用地标准、管理的优化调整是推进我国旅游供给侧改革的必要前提,将为旅游业实效赋能,显著提高旅游业对资本、人才等要素的吸引力。
 
文章来源:绿维文旅
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